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shutdown americano

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Una nota sullo shutdown americano

Mariano Bella - Luciano Mauro - Elisa Minnella

Ufficio Studi Confcommercio

10 ottobre 2013

Le vicende americane di questi giorni possono fornire qualche insegnamento utile ai cittadini italiani e alla classe politica che li governa. Vediamo.

Chiusura

Il primo ottobre 2013, scadenza dell'anno fiscale americano e termine entro il quale avrebbe dovuto essere approvata la Legge di Bilancio per l'anno successivo, si è attivata, a causa del mancato raggiungimento di una soluzione di accordo sul piano di spesa per il 2014, la procedura di shutdown (letteralmente chiusura) degli uffici federali che erogano servizi per legge definiti non essenziali.

In Italia con la legge di stabilità, che deve essere approvata entro il 31 dicembre di ogni anno, si approva anche il Bilancio preventivo dello stato, una legge formale che autorizza le spese per il periodo di riferimento. Se non c'è l'approvazione entro i termini di legge si va all'esercizio provvisorio. Negli Stati Uniti, in mancanza di approvazione della legge di Bilancio, per entrare in una sorta di esercizio provvisorio, c'è bisogno, invece, di un apposito provvedimento legislativo. Nelle more di questo provvedimento c'è la chiusura, appunto lo shutdown. Rimangono in funzione le attività afferenti ad assistenza medica, forze dell'ordine ed esercito, ritenute essenziali alla difesa della vita umana e della proprietà.

In termini concreti, l'attivazione della procedura ha comportato immediatamente l'interruzione dell'attività lavorativa da parte di 818mila impiegati statali, la sospensione degli aggiornamenti dei dati relativi all'economia americana, ed in particolare quello sulla disoccupazione - che infatti non è stato reso noto - la chiusura di zoo, parchi e monumenti nazionali nonché il blocco dei restauri, ed infine il rallentamento, causato dalla drastica riduzione del personale degli uffici amministrativi, di tutte le attività burocratiche.

In questo scenario crescono i timori riguardo al costo che una più o meno prolungata chiusura degli uffici federali può comportare per l'economia americana e con riferimento al possibile effetto di "freno" che i recenti accadimenti possono determinare per la ripresa economica. Le stime, data la complessità del fenomeno, variano moltissimo (tra 9 e 55 miliardi di minore Pil per una chiusura di circa un mese). Immaginando una proporzione fissa tra ammontare del Pil USA e importazioni degli USA dall'Italia - essendo queste rappresentate da beni e servizi tra cui le spese dei turisti americani in Italia - possiamo calcolare, come esercizio puramente indicativo e senza alcuna pretesa di scientificità, la riduzione percentuale di Pil italiano dovuto a 55 miliardi di riduzione del Pil USA in conseguenza dello shutdown, attraverso la riduzione delle importazioni americane che, dal punto di vista dell'Italia sono esportazioni e cioè produzione nazionale: si avrebbe una riduzione differenziale, cioè rispetto a uno scenario base, del Pil italiano pari a 1,2 miliardi di euro (poco meno di un decimo di punto, ricordando che le esportazioni italiane verso gli USA sono pari a circa 35 miliardi di euro, comprensive di merci e servizi, tra cui la spesa dei turisti in Italia). Poca cosa, certo, ma che se viene sommata agli impulsi recessivi che si stanno riaffacciando sul versante fiscale, disturba abbastanza. Inoltre, il minore prodotto lordo americano impatterà sulle importazioni americane da tutti i paesi di origine, con conseguente riduzione dei livelli produttivi in tali paesi i quali a loro volta, e per le quote di competenza, ridurranno anche le importazioni dall'Italia. Niente di grave, comunque. Certo non se ne sentiva il bisogno.

E' più rilevante analizzare come si è giunti alla situazione di stallo in cui si trova attualmente il governo americano. In termini generali, il procedimento di formazione e approvazione del bilancio (preventivo), prendendo le mosse dalla proposta avanzata dal Presidente, prevede che la Camera dei Rappresentanti (oggi a maggioranza repubblicana) e il Senato (a maggioranza democratica) sviluppino ciascuno le proprie risoluzioni di bilancio da conciliare all'interno di una comune risoluzione. Una volta approvata tale comune risoluzione, vengono create, all'interno di Camera e Senato, le Sottocommissioni di Appropriazione (nel numero di dodici per Camera e dodici per Senato), cui è rimesso il compito di sviluppare, per ciascuna delle dodici aree in cui viene così suddivisa la legge di bilancio, i Conti di Appropriazione. Il processo prosegue con l'incontro tra le Sottocommissioni corrispondenti di Camera e Senato al fine di trovare compromessi circa i fondi da destinare a ciascuna delle dodici aree di competenza. Soltanto una volta che Camera e Senato abbiano approvato i Conti di Approvazione risultanti dall'attività delle Sottocommissioni la proposta di bilancio è rimessa al Presidente, che può a questo punto approvarla o porle invece un veto. In sintesi, l'attività parlamentare deve ottenere una qualche convergenza su quanto e come spendere, secondo una classificazione degli impegni che potremmo definire funzionale (istruzione, sanità, difesa, ...).

Il processo appena descritto può presentare naturalmente delle difficoltà nel dispiegarsi in modo fluido qualora Camera dei Rappresentanti e Senato presentino maggioranze differenti.

Il mancato accordo tra Camera e Senato sul piano di spesa per il 2014 sembra dovuto all'ostilità della prima verso la riforma sanitaria portata avanti dal Presidente Obama, il Patient Protection and Affordable Care Act, divenuto legge nel Marzo 2010 e volto a rendere accessibile a tutta la popolazione americana, un'assicurazione sanitaria, sulla base del principio, ribadito dal Senato nel corso del processo di formazione della legge di bilancio, che il diritto alla salute debba essere riconosciuto a tutti i cittadini. Il 30 settembre 2013, la Camera dei Rappresentanti ha dunque approvato una versione della legge di bilancio in cui si prevedeva il rinvio di un anno dell'attuazione della riforma sanitaria (la cui entrata in vigore è prevista proprio per il primo ottobre 2013), sulla base di due considerazioni: in primo luogo, i Repubblicani sostengono che l'attuazione della riforma produca conseguenze negative sull'economia americana; in secondo luogo, viene criticata l'interferenza del Governo nelle scelte personali degli individui.

Netta è stata la risposta dei democratici al Senato, che ha respinto il testo, modificato dopo poche ore dalla Camera. La nuova proposta, leggermente diversa dalla precedente ma comunque contenente il rinvio di un anno dell'attuazione di uno dei cardini della riforma sanitaria (l'obbligo per i singoli di acquistare una copertura sanitaria individuale, pena una sanzione pecuniaria) è stata nuovamente respinta dal Senato. E se ne comprende la ragione. La riforma sanitaria fortemente voluta dal presidente si basa sull'obbligo per tutti di acquistare l'assicurazione; se quest'obbligo decadesse o fosse rinviato, soltanto i "malati" correrebbero ad assicurarsi mente i "sani" aspetterebbero di ammalarsi per acquistare la copertura e, stante il divieto normativo a carico delle compagnie d'assicurazione di modificare i premi in ragione dello stato di salute degli assicurati, il sistema non reggerebbe dal punto di vista finanziario, facendo naufragare tutto il progetto.

Questi i passaggi fondamentali che hanno scandito il tormentato (e non ancora concluso) processo di approvazione della legge di spesa americana negli ultimi giorni e che hanno condotto alla chiusura di numerosi uffici federali.

Oltre il limite

All'orizzonte non c'è soltanto il pericolo di un generico freno alla ripresa mondiale. Incombe, infatti, sul governo americano la scadenza del 17 ottobre 2013, data in cui, secondo le previsioni del Tesoro, verrà raggiunto il limite fissato per il debito sovrano in 16.700 miliardi di dollari. Si profila dunque la necessità di procedere, entro la data indicata, a un innalzamento di tale tetto: in caso di mancato accordo tra Camera dei Rappresentanti, Senato e Presidente si rischia infatti il default tecnico, dato dall'impossibilità di reperire risorse necessarie e urgenti attraverso, appunto, il debito.

Di limite legale all'ammontare del debito pubblico americano si comincia a parlare nel 1917, quando il Congresso introduce la previsione di tale tetto nel Second Liberty Bond Act, producendo un sostanziale cambiamento nel processo d'indebitamento dello Stato e determinando la necessità, da parte di Presidente e Congresso, di deliberare un innalzamento del debito se reso necessario da un raggiungimento del limite precedentemente fissato.

In termini pratici, nel momento in cui si verifichi tale evenienza, si delinea per il Tesoro una situazione in cui può divenire impossibile emettere nuovo debito (per finanziare, ad esempio, il deficit annuale).

A questo punto è prevista, per il Tesoro, la possibilità di interrompere l'utilizzo dei metodi standard di finanziamento delle attività federali. La legge corrente prevede, infatti, che, nel caso in cui il Tesoro valuti che l'emissione di nuove obbligazioni non possa avvenire senza eccedere il limite legale del debito, possa essere dichiarato un periodo di sospensione dell'emissione di debito, mediante una determinazione che permette al Tesoro di sospendere gli investimenti in determinati settori.

In realtà, non è ancora mai avvenuto che il Tesoro si trovasse nella condizione di non essere in grado di pagare le proprie obbligazioni come risultato del raggiungimento del tetto del debito. Si è sempre fatto in modo di innalzare per tempo il limite del debito stesso.

Oggi, la questione rilevante è: nel caso di mancato innalzamento del tetto del debito, che cosa accadrebbe?

Gli economisti prevedono conseguenze significative, ovviamente di segno negativo, nel caso in cui esso non venga innalzato. Allo stesso modo, si è aperto un dibattito circa la natura dell'eventuale default del Governo: secondo alcuni si può parlare di fallimento soltanto qualora il Governo non riesca a pagare gli interessi sulle obbligazioni detenute da parti terze; secondo altri bisognerebbe ampliare il caso di fallimento anche al caso in cui il Governo non sia in grado di emettere le obbligazioni previste dalla legge. In realtà non esiste una definizione legale del termine "default". Se, tuttavia, si adottasse quella contenuta nel Black's Law Dictionary, che rimanda alla situazione di fallimento tutti quei casi in cui non si riesca a far fronte ad un pagamento dovuto, non ci sarebbe alcuna differenza tra i vari tipi di obbligazioni emessi dal Governo. A prescindere dalle definizioni utilizzate, è importante sottolineare che il default di cui si parla sarebbe comunque un default "tecnico", nel senso che avviene soltanto a causa dell'esistenza di una legge che prevede una soglia massima per il debito pubblico americano. Nonostante la sua natura tecnica, si parla comunque di default in quanto, non potendo ricevere ulteriori prestiti, gli Stati Uniti non potranno far fronte ai pagamenti dovuti.

Come tutto questo, compreso il pericolo di default dell'America, venga percepito ed interpretato dai mercati è una questione non banale che può essere affrontata cominciando con uno sguardo alle statistiche relative agli ultimi episodi di shutdown americani ed al loro impatto sulle Borse.

I dati relativi all'andamento degli indici di borsa durante gli ultimi 11 episodi di shutdown avutisi in America tra il 1981 ed il 1996 sembrano appoggiare l'ipotesi per cui la chiusura degli uffici federali non determina necessariamente un danno per le Borse: tranne qualche eccezione, l'indice S&P 500 mostra variazioni percentuali di segno positivo prima, durante e dopo l'inizio dello shutdown.

Sembra allinearsi a queste statistiche anche l'episodio di shutdown che si sta verificando in questi giorni in America: gli indici di Borsa hanno mostrato, come reazione immediata alla chiusura degli uffici federali, un atteggiamento ottimistico nei confronti della situazione americana, forse sulla base di quanto riportato dall'ISM manifatturiero relativo al mese di Settembre, che, superando le previsioni (ferme a quota 55), si attesta al 56,2%, in crescita dello 0,5% rispetto al mese di agosto.

E sui (promettenti) dati sulla ripresa dell'economia reale sembra si stiano concentrando gli investitori, fiduciosi che lo stallo politico in cui versa il governo americano si riveli di breve durata. Come anticipato, le prime reazioni hanno visto i principali indici di borsa spingersi al rialzo: dello 0,7% lo Standard & Poor's , dello 0,4% il Dow Jones e dello 0,9% il Nasdaq.

Non è dunque, o almeno per il momento la parziale interruzione delle attività governative a scoraggiare le piazze finanziarie. D'altra parte, a una semplice valutazione finanziaria e contabile, la riduzione dei servizi pubblici, seppure temporanea, ha impatti positivi sul deficit (lo riduce), rappresentando pur sempre una riduzione di spese correnti. Talvolta, però, i mercati finanziari producono valutazioni miopi che portano a drastiche e repentine correzioni di segno opposto alla direzione intrapresa soltanto poche settimane prime.

I mercati finanziari, poi, non prendono neppure in considerazione il rischio di una perdita di credibilità degli USA rispetto alle possibilità di ripagare i propri debiti, rischio connesso al default tecnico.

Va detto, però, come fa L'Economist del 5 ottobre scorso (p. 38), che la pubblica amministrazione americana spende un dollaro ogni 84 centesimi di gettito fiscale. Il che rende piuttosto ardua la sfida di sopravvivere a tali ritmi senza variazioni nel tetto del debito. L'alternativa sarebbe, in assenza della possibilità di sviluppare nuovi debiti, quella di tagliare 16 centesimi per ogni vecchio dollaro di spesa pubblica, con una conseguente gravissima recessione (e non è il caso, rispetto a questa eventualità di invocare effetti "non keynesiani del taglio delle spese!).

L'eventualità - da nessuno presa davvero in considerazione - che gli USA smettano di pagare i propri debiti a causa del default modificherebbe radicalmente gli assetti economici planetari: il dollaro non sarebbe più la moneta di riferimento mondiale. E, come detto, non ci si preoccupa di un'opzione talmente catastrofica.

Qui è il caso di ricordare che non ci si preoccupava neppure del possibile default di Lehman Brothers, ritenendolo semplicemente impossibile.

Morale

Al di là di scenari catastrofici e trascurando, un po' cinicamente, i problemi delle famiglie americane che temporaneamente non riceveranno uno stipendio - che però dovrebbe essere poi integrato dagli arretrati quando si supera lo shutdown - queste vicende evidenziano la radicale differenza politica tra la concezione dello stato in America e quella in Italia (e in molti altri paesi europei). Nel nostro paese i lavoratori dipendenti pubblici sono sostanzialmente per sempre, inamovibili anche per gravi ragioni. Le loro prerogative e i loro diritti non sono modificabili neppure temporaneamente e quando lo sono, si muovono esclusivamente in senso migliorativo. Se si pongono problemi di bilancio, com'è accaduto anche di recente, la soluzione italiana è l'aumento del carico tributario e contributivo il quale, per le posizioni lavorative sicure è un pesante fastidio mentre per il settore privato in molti casi comporta la disoccupazione e la chiusura di attività. Insomma, mentre in Italia il privato cittadino è al servizio dello Stato, in America vige ed è concretamente operante il principio che lo Stato è a servizio del cittadino e quando lo Stato, per le più svariate ragioni, scopre di essere in difficoltà comincia esso stesso e immediatamente la cura dimagrante.

Una seconda lezione che ci pare importante sottolineare è la chiarezza degli snodi politici ed economici attraverso cui si articola la vita pubblica americana. Chiunque è in grado di raccontare o scrivere a grandi linee cosa sta succedendo sia riguardo alla chiusura degli uffici pubblici in America sia alla questione del tetto sul debito. E chiunque è in grado di capire quali sono le difformità negli indirizzi politici di Camera e Senato, e cioè di repubblicani e democratici, e su cosa tali difformità si esercitano (cioè la riforma sanitaria del Presidente): l'opinione pubblica americana sa perchè le cose vanno in un certo modo, conosce le ragioni del dissenso e può attrezzarsi per decidere conseguentemente alla prossima tornata elettorale.

Ma qualcuno, in Italia, è in grado di dire perchè - un perchè sostanziale, slegato dal gossip e senza oscura dietrologia - il 25 settembre scorso c'era l'unanimità sul rinvio dell'aumento dell'Iva e poi, invece, questo incremento c'è stato?

Se fossimo stati in America giovedì 26 settembre sarebbe emerso che non c'erano le coperture per rinviare l'aumento. Amen. Ce ne saremmo fatti una ragione (soffrendo come soffrono, peraltro senza grandi proteste, le famiglie dei lavoratori senza stipendio o addirittura senza lavoro negli USA). Ma nessuno ha detto questo. Invece, le versioni, sulla falsariga delle reciproche attribuzioni di colpa, girano attorno a chi si voleva dimettere - che poi non si è dimesso, a quando si sarebbe dovuto tenere il successivo Consiglio dei Ministri - poi mai convocato, se e quando si sarebbe dovuto fare questo o quest'altro - che comunque poi non si è fatto.

Insieme alle tasse, cresce la confusione. Leggeremo alla fine di ottobre gli eventuali riflessi di queste vicende sul clima di fiducia di famiglie e imprese e sapremo se saranno stati soffocati i deboli segnali di ripresa che oggi si stanno manifestando.

11/10/2013


 
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